Gouvernement d’Andorre : évolutions récentes

Nichée au cœur des Pyrénées entre la France et l'Espagne, la Principauté d'Andorre fascine autant par ses paysages montagneux que par son système politique unique. Cette petite nation de 468 km² et 84 516 habitants a su préserver son identité tout en se modernisant. Depuis l'adoption de sa Constitution en 1993, Andorre est devenue une démocratie parlementaire moderne dotée d'institutions stables et transparentes. Pour le gouvernement d'Andorre, quelles sont les évolutions récentes ?

Pour les investisseurs étrangers et les candidats à l'expatriation, comprendre le fonctionnement du gouvernement andorran n'est pas un simple exercice académique. C'est une nécessité stratégique qui permet d'appréhender le cadre réglementaire, d'anticiper les évolutions législatives et de sécuriser ses projets d'installation ou d'investissement.

Un système politique unique : la co-principauté parlementaire

La particularité des deux coprinces

Le régime politique andorran repose sur une particularité historique fascinante : deux coprinces exercent conjointement et de manière indivise la fonction de chef d'État. Il s'agit du Président de la République française (actuellement Emmanuel Macron) et de l'Évêque d'Urgell en Catalogne.

Cette double souveraineté remonte au Moyen Âge et trouve ses origines dans les paréages de 1278 et 1288, des accords féodaux qui ont façonné l'histoire du pays. Tout d'abord il faut retenir, que si ce système peut sembler anachronique, il joue aujourd'hui un rôle essentiellement symbolique et arbitral. Les coprinces :

• Garantissent la Constitution et l'indépendance d'Andorre
• Nomment formellement le Chef du Gouvernement élu par le parlement
• Promulguent certaines lois importantes
• Exercent des fonctions protocolaires et diplomatiques
• Ne gouvernent pas au quotidien et n'interviennent pas dans la gestion courante

Cette configuration bicéphale offre une stabilité institutionnelle remarquable et témoigne de la capacité d'Andorre à concilier tradition séculaire et modernité démocratique.

Gouvernement d'Andorre, évolutions récentes : la démocratie

Le passage à la démocratie moderne en 1993

Avant 1993, Andorre fonctionnait comme une monarchie coutumière régie par des accords féodaux. L'adoption de la Constitution le 14 mars 1993, ratifiée par référendum, a marqué un tournant historique majeur. Cette date fondatrice a transformé la principauté en un État de droit démocratique et social doté d'institutions parlementaires complètes.

Cette constitution garantit :

• La séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire
• Les libertés fondamentales (expression, information, réunion)
• Le droit à la vie dans toutes ses phases
• L'interdiction de la censure préalable
• Un système multipartite et des élections libres
• Pour les expatriés et investisseurs, cette évolution constitutionnelle a créé un environnement juridique stable et prévisible, indispensable au développement économique et à l'attractivité internationale du pays.

Le Conseil Général : le cœur du pouvoir législatif

Composition et mode d'élection

Le Consell General représente l'une des plus anciennes institutions andorranes. Créé en 1419 sous le nom de Conseil de la Terre, il est devenu en 1866 le Conseil général avant d'être consacré comme parlement monocaméral par la Constitution de 1993.

En effet, cette assemblée unique compte 28 consellers (conseillers) élus pour un mandat de 4 ans selon un double scrutin original :

• 14 conseillers élus sur des listes nationales à la représentation proportionnelle

• 14 conseillers élus sur des listes paroissiales (2 par paroisse, correspondant aux 7 paroisses du pays : Andorre-la-Vieille, Escaldes-Engordany, Encamp, La Massana, Ordino, Canillo et Sant Julià de Lòria)

Ce système électoral mixte garantit à la fois une représentation nationale cohérente et une représentation territoriale équilibrée, reflétant les particularités locales de chaque paroisse.

Prérogatives et fonctions parlementaires

Le Conseil général exerce des pouvoirs législatifs étendus qui en font le centre névralgique de la vie politique andorrane :

Fonction législative :

• Vote des lois ordinaires et qualifiées
• Examen des projets de loi proposés par le gouvernement
• Dépôt de propositions de loi par les groupes parlementaires
• Travail en commissions spécialisées avant l'adoption en plénière

Fonction budgétaire :

• Adoption du budget annuel de l'État
• Contrôle de l'exécution budgétaire
• Autorisation des emprunts publics

Fonction de contrôle :

• Investiture du Chef du Gouvernement par vote majoritaire
• Possibilité de déposer une motion de censure constructive contre le gouvernement
• Interpellations et questions aux ministres
• Création de commissions d'enquête parlementaire

Cette architecture institutionnelle garantit un équilibre des pouvoirs et une redevabilité démocratique du gouvernement envers le parlement, élément rassurant pour tout investisseur étranger soucieux de stabilité politique.

Résultats des dernières élections législatives

Gouvernement d'Andorre : évolutions récentes

Les élections législatives du 2 avril 2023 ont consacré la victoire du parti Démocrates pour Andorre (DA) dirigé par Xavier Espot Zamora. Le DA a obtenu la majorité absolue au Conseil général avec 16 sièges sur 28, permettant à Xavier Espot d'être réélu Chef du Gouvernement le 10 mai 2023 pour un second mandat.

La composition actuelle reflète un paysage politique structuré autour de plusieurs formations :

• Démocrates pour Andorre (DA) : 16 sièges – Centre droit, libéralisme économique
• Parti Social-Démocrate (PS) : 5 sièges – Centre gauche, social-démocratie
• Concòrdia : 3 sièges – Progressisme, écologisme
• Andorre Endavant : 3 sièges – Souverainisme, libéralisme social
• Libéraux d'Andorre : 2 sièges – Libéralisme classique

Cette stabilité majoritaire facilite l'adoption de réformes structurantes et offre une visibilité politique à moyen terme, facteur non négligeable pour les projets d'investissement ou d'installation en Andorre avec une résidence active.

Le Gouvernement d'Andorre: l'organe exécutif moderne

Evolutions récentes : structure et composition ministérielle

Le Govern d'Andorra constitue le pouvoir exécutif de la principauté. Il est dirigé par le Cap de Govern (Chef du Gouvernement), qui joue un rôle central dans la conduite des politiques publiques. Le gouvernement actuel, sous la direction de Xavier Espot Zamora depuis 2019, se compose de 11 ministères :

• Ministère des Finances et de la Fonction publique
• Ministère des Affaires étrangères
• Ministère de la Santé
• Ministère de l'Éducation et de l'Enseignement supérieur
• Ministère des Affaires sociales et du Logement
• Ministère de l'Économie, du Travail et de l'Entreprise
• Ministère de l'Environnement, de l'Agriculture et du Développement durable
• Ministère de la Culture, de la Jeunesse et des Sports
• Ministère de l'Intérieur et de la Justice
• Ministère de la Transformation numérique, des Télécommunications et des Transports
• Ministère du Tourisme et du Commerce

Cette organisation ministérielle couvre l'ensemble des compétences régaliennes et sectorielles nécessaires à la gestion d'un État moderne, avec une attention particulière portée à la transformation numérique et au développement durable, deux priorités stratégiques pour Andorre.

Processus de nomination et de responsabilité

En premier lieu, le Chef du Gouvernement est élu par le Conseil général à la majorité absolue, puis formellement nommé par les coprinces. Cette double légitimité – parlementaire et symbolique – garantit la stabilité de l'exécutif.

Puis, le Cap de Govern dispose ensuite de larges prérogatives :

• Nomination et révocation des ministres
• Direction de la politique nationale et internationale
• Coordination de l'action gouvernementale
• Exercice du pouvoir réglementaire
• Proposition des projets de loi au parlement
• Préparation et exécution du budget de l'État

Le gouvernement est responsable devant le Conseil général et peut être renversé par une motion de censure constructive. Ce mécanisme parlementaire exigeant – qui impose de proposer un candidat alternatif – garantit la stabilité gouvernementale tout en préservant le contrôle démocratique.

Une limitation importante : le Chef du Gouvernement ne peut occuper plus de deux mandats consécutifs, disposition constitutionnelle qui favorise le renouvellement politique et évite la personnalisation excessive du pouvoir.

Principales politiques publiques actuelles

Évolutions récentes en Andorre

Le gouvernement Espot mène une politique économique axée sur plusieurs piliers stratégiques :

1. Diversification économique

Andorre poursuit activement sa transition d'une économie centrée sur le commerce détaxé et le tourisme de masse vers des secteurs à plus haute valeur ajoutée : finance, numérique, santé/bien-être, sports et événementiel. Cette diversification répond aux défis de la modernité économique et renforce la résilience du pays.

2. Fiscalité compétitive et transparente

Le cadre fiscal andorran reste l'un des plus attractifs d'Europe avec des taux plafonnés : impôt sur les sociétés (IS) à 10%, impôt sur le revenu (IRPF) maximal à 10%, TVA (IGI) à 4,5%. L'absence d'impôt sur la fortune et de droits de succession directs complète ce dispositif favorable. Cette politique s'accompagne d'une transparence totale conforme aux standards internationaux (OCDE, BEPS).

3. Système de santé performant La CASS (Caixa Andorrana de Seguretat Social) finance un système de santé universel fondé sur la convention avec les prestataires médicaux. En conséquence, les taux de remboursement varient de 75% à 100% selon les soins, offrant une couverture sociale de qualité aux résidents.

4. Éducation trilingue Andorre propose une offre éducative unique avec trois systèmes scolaires publics coexistants : andorran, français et espagnol. Cette diversité linguistique constitue un atout majeur pour les familles expatriées qui peuvent choisir le système correspondant à leur projet de vie.

5. Transition environnementale La gestion des risques montagnards (neige, avalanches), la qualité de l'air, la biodiversité et la transition énergétique (rénovation, mobilité électrique) sont au cœur des politiques publiques, en coordination avec les communes.

Ces orientations stratégiques font d'Andorre un territoire attractif pour l'optimisation fiscale légale et l'implantation d'activités à forte valeur ajoutée.

Le système judiciaire : une justice indépendante

L'indépendance de la justice andorrane est garantie par la Constitution et structurée autour de plusieurs institutions :

• Conseil supérieur de la justice : organe de gouvernance du pouvoir judiciaire
• Batllia d'Andorra : juridiction de première instance
• Tribunal de Corts : compétence en matière pénale et civile
• Tribunal Superior de Justícia : cour d'appel
• Tribunal Constitucional : contrôle de constitutionnalité des lois
• Ministeri Fiscal : parquet représentant l'intérêt public

Cette architecture judiciaire complète garantit l'État de droit et la sécurité juridique, éléments fondamentaux pour la confiance des investisseurs internationaux.

Les paroisses : l'échelon de proximité essentiel

Andorre est divisée en 7 paroisses (parròquies) qui constituent l'échelon administratif local : Andorra la Vella, Escaldes-Engordany, La Massana, Ordino, Encamp, Canillo et Sant Julià de Lòria.

Chaque paroisse dispose d'un comú (conseil communal) élu au suffrage universel direct, compétent dans plusieurs domaines :

• Urbanisme et délivrance des permis de construire
• Voirie et entretien des espaces publics
• Services de proximité (stationnement, collecte des déchets)
• Gestion des espaces naturels paroissiaux
• Taxes communales spécifiques

Cette organisation territoriale crée un double niveau administratif (État/paroisse) qu'il faut bien comprendre lors d'un projet d'investissement : une autorisation d'urbanisme relève du comú, tandis qu'une autorisation d'investissement étranger ou une résidence administrative dépendent du gouvernement central.

Relations internationales : une principauté ouverte sur le monde

Positionnement vis-à-vis de l'Union européenne

Bien qu'Andorre ne soit pas membre de l'Union européenne ni de l'espace Schengen, la principauté entretient des liens économiques et institutionnels étroits avec l'UE :

• Union douanière pour les produits industriels depuis 1991
• Accord monétaire : l'euro est la monnaie officielle depuis 2002
• Droit de frappe de pièces euro andorranes depuis 2015
• Accord d'association UE–Andorre–Saint-Marin finalisé au niveau des négociateurs fin 2023, actuellement en phase de révision légale avant ratification par référendum en Andorre

Cet accord d'association, une fois adopté, renforcera encore l'intégration économique d'Andorre avec le marché unique européen tout en préservant son autonomie fiscale et réglementaire.

Adhésion aux organisations internationales

Andorre a progressivement intégré la communauté internationale :

• ONU : membre depuis le 28 juillet 1993 (184e État membre)
• Conseil de l'Europe : adhésion le 10 novembre 1994, présidence tournante en 2012-2013
• OSCE : Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
• Organisation internationale de la Francophonie : membre depuis 2004
• FMI : 190e pays membre depuis octobre 2020

• Banque de développement du Conseil de l'Europe : 42e membre depuis juin 2020

En conclusion, cette insertion internationale progressive témoigne de la normalisation diplomatique d'Andorre et de sa volonté d'adhérer aux standards juridiques et financiers internationaux, notamment ceux de l'OCDE (BEPS, échange automatique d'informations fiscales).

Les évolutions récentes : la Loi omnibus 2025

Gouvernement d'Andorre : contexte et objectifs de la réforme

Tout d'abord, l'année 2025 marque un tournant réglementaire majeur avec l'adoption de la Loi Omnibus, également appelée "Loi sur la Croissance Durable et le Logement". Adoptée le 6 mars 2025 et entrée en vigueur le 18 avril 2025, cette législation complexe vise à répondre à une crise immobilière devenue préoccupante.

Ainsi, face à une hausse importante des prix de l'immobilier alimentée par l'afflux d'investissements étrangers, le gouvernement a décidé d'intervenir pour :

• Préserver l'accès au logement pour les résidents andorrans

• Freiner la spéculation immobilière

• Réguler l'investissement étranger dans l'immobilier

• Mobiliser les logements vacants

• Assurer une croissance économique plus équilibrée

Restrictions sur l'investissement immobilier étranger

La Loi Omnibus introduit des limitations quantitatives strictes pour les investisseurs étrangers :

Pour les personnes physiques étrangères :

• Maximum de 2 unités de logement (appartements, studios) OU 1 propriété unifamiliale (maison, chalet)
• Jusqu'à 3 places de parking et 3 débarras associés
• Maximum 6 places de parking si achetées indépendamment

Définition élargie de "l'investisseur étranger" :

• Personnes physiques non-résidentes
• Résidents n'ayant pas vécu en Andorre pendant au moins 3 des 10 dernières années
• Personnes morales étrangères
• Sociétés andorranes avec participation étrangère d'au moins 50%

Exemptions importantes :

• Biens acquis avant le 18 avril 2025 : non comptabilisés
• Logements destinés à la location abordable longue durée (minimum 10 ans)
• Acquisitions pour usage commercial ou professionnel en nom propre

Fiscalité renforcée : l'Impôt sur l'Investissement Étranger (IEI)

La Loi 3/2024, modifiée par la Loi Omnibus, instaure un impôt progressif sur la valeur d'acquisition immobilière par des étrangers :

Cette structure fiscale incite fortement à l'investissement dans le logement locatif abordable tout en pénalisant l'accumulation spéculative de biens. Une clause de récupération (clawback) impose le remboursement de l'exonération si l'engagement de location n'est pas respecté.

Régime des logements vacants

À partir d'octobre 2025, un dispositif coercitif s'appliquera aux propriétaires de logements vides :

Obligations :

• Mise sur le marché locatif ou vente obligatoire
• Ou cession d'usage à l'administration pour 5 ans maximum

Sanctions :

• Impôt spécifique progressif sur les logements maintenus vacants

• Augmentation de la taxe : passage de 50€ à 100€ par m²

Ce régime vise à libérer environ 2 800 unités estimées vacantes et à augmenter significativement l'offre locative disponible pour les résidents.

Conversion obligatoire des hébergements touristiques

Actuellement, la Loi Omnibus impose la transformation progressive des hébergements d'usage touristique (HUT) en logements résidentiels selon un calendrier précis :

• Échéance 2028 : hébergements classés moins de 4 étoiles
• Échéance 2030 : hébergements 5 étoiles ou de luxe

Une période de grâce de 3 à 5 ans permet aux propriétaires d'amortir leurs investissements. Cette mesure radicale vise à réaffecter une partie importante du parc immobilier actuellement dédié à la location courte durée vers le marché résidentiel long terme.

Impacts attendus et défis

Ces réformes majeures suscitent des réactions contrastées :

Effets positifs espérés :

• Augmentation de l'offre de logements pour les résidents
• Modération des prix immobiliers et des loyers
• Développement du parc locatif abordable
• Croissance plus équilibrée et durable

Risques et défis identifiés :

• Ralentissement potentiel du marché immobilier
• Impact sur le secteur touristique (réduction de l'offre d'hébergements)
• Complexité administrative accrue
• Résistance des propriétaires d'HUT et d'investisseurs étrangers
• Possible pénurie de main-d'œuvre (restrictions sur les travailleurs sous-traités non-communautaires)
• Pour tout projet d'expatriation en Andorre ou d'investissement, il devient indispensable de maîtriser ces nouvelles règles et de se faire accompagner par des experts locaux pour naviguer dans ce cadre réglementaire complexifié.

Andorre : entre attractivité et régulation

Les atouts maintenus et les évolutions récentes

Malgré le durcissement réglementaire dans l'immobilier, Andorre conserve des avantages compétitifs majeurs :

Fiscalité toujours attractive :

• IS plafonné à 10%

• IRPF maximal à 10%
• IGI (TVA) à 4,5%
• Absence d'ISF et de droits de succession directs

• Conventions fiscales pour éviter la double imposition

Qualité de vie exceptionnelle : 

• Sécurité remarquable (taux de criminalité quasi nul) 

• 300 jours d'ensoleillement par an 

• Environnement naturel préservé 

• Infrastructures modernes (télécommunications, transports) 

• Système de santé performant 

• Offre éducative diversifiée

Stabilité politique et économique :

• Institutions démocratiques solides
• Finances publiques prudentes
• Croissance du PIB stable (prévisions 1,5-2,1% pour 2025-2026)
• Inflation maîtrisée
• Système bancaire sécurisé et solvable

Les nouveaux défis pour les investisseurs

La Loi Omnibus redéfinit les règles du jeu pour l'investissement étranger :

Contraintes accrues :

• Limitations quantitatives sur l'achat immobilier
• Fiscalité progressive dissuasive pour l'accumulation
• Complexité administrative renforcée
• Nécessité d'une expertise juridique et fiscale pointue

Opportunités à saisir :

• Investissement dans le locatif abordable : réduction fiscale de 90% sur l'IEI
• Secteurs non immobiliers toujours attractifs (numérique, finance, services)
• Stabilité réglementaire dans les autres domaines
• Environnement favorable à l'entrepreneuriat et à l'innovation

Pour les candidats à l'expatriation, il est crucial d'éviter les erreurs classiques et de bien anticiper les changements réglementaires.

Gouvernement d'Andorre : perspectives d'évolution

Le gouvernement andorran devra dans les années à venir trouver un équilibre délicat entre régulation et attractivité. Plusieurs évolutions sont à surveiller :

• Ajustements de la Loi Omnibus en fonction des impacts observés
• Ratification de l'accord d'association avec l'UE (référendum prévu)
• Développement de l'économie numérique et des nouvelles technologies
• Renforcement de la transparence fiscale selon les standards OCDE
• Adaptation du système de résidence aux nouveaux enjeux migratoires

Ces transformations témoignent de la maturité institutionnelle d'Andorre et de sa capacité à anticiper les défis du XXIe siècle tout en préservant son identité unique.

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Indéniablement, le paysage réglementaire andorran est devenu plus complexe, notamment avec l'adoption de la Loi Omnibus 2025. Par conséquent, que vous envisagiez de créer votre société, d'obtenir une résidence active ou passive, d'investir dans l'immobilier ou simplement de découvrir les opportunités qu'offre la Principauté, l'accompagnement d'experts locaux est désormais indispensable.

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Conclusion

Le gouvernement d'Andorre incarne un modèle démocratique original qui a su concilier héritage historique et modernité institutionnelle. Avec ses coprinces symboliques, son parlement actif, son exécutif responsable et sa justice indépendante, la principauté offre un cadre politique stable et transparent.

Ainsi, les évolutions récentes, notamment la Loi Omnibus 2025, témoignent de la capacité d'adaptation des autorités andorranes face aux défis socio-économiques. Si ces réformes complexifient temporairement l'environnement pour les investisseurs étrangers, elles visent à garantir une croissance durable et équilibrée, gage de stabilité à long terme.

Pour les expatriés et investisseurs avisés, Andorre reste une destination de choix, à condition d'être bien accompagné et informé. La compréhension fine du fonctionnement gouvernemental et des évolutions législatives constitue la clé d'un projet réussi dans cette principauté au cœur des Pyrénées.

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